地方政府到底付不付得起公益性PPP項(xiàng)目的錢(qián)？ 本+文`內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
我的回答是：按照財(cái)政部PPP操作指南規(guī)范操作的公益性PPP項(xiàng)目，政府付款的保障性極強(qiáng)。此輪國(guó)家推廣PPP的最大要義在于，自43號(hào)文以來(lái)的財(cái)稅體制改革，改變了過(guò)往基建投融資規(guī)模超出政府承受能力的局面，對(duì)PPP項(xiàng)目政府性支出進(jìn)行了預(yù)算化管理，因此對(duì)PPP項(xiàng)目的付款得到了更強(qiáng)保障。 夲呅內(nèi)傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
PPP早已有之 內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
當(dāng)前的PPP要從財(cái)稅制度改革的背景理解： 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
PPP在我國(guó)已應(yīng)用多年。發(fā)改委最早在公路等基礎(chǔ)設(shè)施中引入了BT、BOT，它們都是PPP。沒(méi)錯(cuò)，BT、BOT都是PPP。因此，PPP不是新事物。 本+文+內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
而我們現(xiàn)在所說(shuō)的PPP，是自2014年9月國(guó)務(wù)院外發(fā)43號(hào)文以來(lái)的PPP，（在筆者看來(lái)）主要由財(cái)政部主導(dǎo)（43號(hào)文即《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，主要涉及的是對(duì)地方政府債務(wù)管理的改革內(nèi)容，是財(cái)政部的主要管理范圍），伴隨著財(cái)稅制度改革。要理解現(xiàn)在的PPP與過(guò)往有何不同，必須放在財(cái)稅制度改革背景下。
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43號(hào)文之前的地方政府：
超額投融資時(shí)代，地方政府具有支付缺口 禸*嫆唻@洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
在43號(hào)文之前的近十年時(shí)間里，我國(guó)地方政府的基建項(xiàng)目主要由地方融資平臺(tái)來(lái)進(jìn)行投融資，建筑公司、環(huán)保公司都圍繞融資平臺(tái)進(jìn)行投標(biāo)，獲取一份訂單并為其服務(wù)。地方融資平臺(tái)一大特點(diǎn)便是依靠地方政府信用進(jìn)行超額融資、超額投資（因?yàn)橛凶龃驡DP和尋租的沖動(dòng)，所以會(huì)超額融資；而銀行因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)背靠地方政府信用，所以愿意超出其資產(chǎn)負(fù)債表能力、超額為其貸款）。因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)超出地方政府支付能力的投融資，導(dǎo)致多年以來(lái)積累了巨額的隱性負(fù)債。國(guó)家審計(jì)署曾摸底地方融資平臺(tái)隱性負(fù)債規(guī)模，有說(shuō)十萬(wàn)億，有說(shuō)三十萬(wàn)億，具體規(guī)模不得而知。到2013、2014年，中央政府對(duì)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)負(fù)債行為和投資行為已然接近失控。 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
劃時(shí)代的43號(hào)文：
PPP取代融資平臺(tái)，地方政府投融資得到有效監(jiān)管 本`文-內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
43號(hào)文便是在這個(gè)背景下出臺(tái)，它非常有針對(duì)性：第一，它剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，要求融資平臺(tái)公司不新增政府債務(wù)，意即融資平臺(tái)公司可以市場(chǎng)化融資，但不得以政府信用融資。而此時(shí)的融資平臺(tái)公司，資產(chǎn)負(fù)債表早已透支，若離開(kāi)地方政府信用，早已沒(méi)有融資彈性。因此，43號(hào)文的出臺(tái)，實(shí)質(zhì)上限制了融資平臺(tái)的新增融資能力。 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
43號(hào)文講的第二點(diǎn)，是地方政府可以發(fā)行債券舉債，但必須接受上級(jí)政府監(jiān)督。意即地方政府可以負(fù)債，但不要通過(guò)融資平臺(tái)在體外負(fù)債，要在上級(jí)政府監(jiān)督范圍內(nèi)負(fù)債。
43號(hào)文的第三個(gè)要點(diǎn)，便是大力推廣PPP。意即如若政府財(cái)政收入、土地收入、政府債券都不夠投基建，可以與社會(huì)資本合作，依靠后者的資本實(shí)力來(lái)完成投融資。隨后財(cái)政部及省級(jí)政府分別建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，號(hào)召所有地方政府PPP項(xiàng)目積極入庫(kù)，接受監(jiān)管。 本`文-內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
并非所有PPP項(xiàng)目都必須入庫(kù)，但如若不入庫(kù)，社會(huì)資本也不敢投。因此實(shí)際上就是逼迫地方政府將PPP項(xiàng)目入庫(kù)接受監(jiān)管。
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43號(hào)文及其后系列政策，實(shí)現(xiàn)了中央政府對(duì)地方政府投融資行為監(jiān)管：地方政府不得通過(guò)融資平臺(tái)舉債，必須以自身名義舉債，因此融資行為受到上級(jí)政府監(jiān)管；地方政府做PPP項(xiàng)目，被迫入庫(kù)，所以其投資行為也得到監(jiān)管。它改變了14年以前地方融資平臺(tái)的超額融資幾乎失控的局面。 禸*嫆唻@洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
本輪PPP推廣的本質(zhì)： 本+文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
本質(zhì)：從超額投融資到預(yù)算范圍內(nèi) 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
可想而知，在43號(hào)文以前的時(shí)代，融資平臺(tái)超額投融資形成支付缺口的情況下，與地方政府簽BT項(xiàng)目怎么會(huì)不欠錢(qián)呢？——它從簽約之前就注定會(huì)欠錢(qián)。
而在43號(hào)文之后的時(shí)期，社會(huì)資本所面對(duì)的地方政府，具有清晰的資產(chǎn)負(fù)債表邊界，沒(méi)有對(duì)融資平臺(tái)的隱性連帶責(zé)任，它的融資、投資行為都受到了中央政府的高度監(jiān)管。現(xiàn)在與地方政府做PPP項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政部PPP操作指南，必須事前做財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，地方政府每年支付給所有PPP項(xiàng)目的支付不得超過(guò)地方政府一般公共預(yù)算的10%。也就是說(shuō)，所有合規(guī)的PPP項(xiàng)目都前置性的納入到了地方政府的預(yù)算之中。當(dāng)超出預(yù)算能力之時(shí)，PPP項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，也就無(wú)法合規(guī)的實(shí)施。 本`文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
所以說(shuō)，自43號(hào)文以來(lái)的PPP，實(shí)質(zhì)上是改變了過(guò)去地方政府超額投融資的行為，而對(duì)PPP項(xiàng)目的政府支出進(jìn)行了預(yù)算化管理，不存在支付缺口，也就理論上說(shuō)，政府從一開(kāi)始就是付得起PPP項(xiàng)目的錢(qián)的。
即便如此，財(cái)政部還不放心，7月18日出臺(tái)《PPP財(cái)政管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》提出，政府對(duì)PPP項(xiàng)目違約，上級(jí)財(cái)政可直接扣款。也就是說(shuō)，在地方政府做PPP項(xiàng)目不存在預(yù)算缺口的情況下，即使地方政府因各種其他原因違約，上級(jí)財(cái)政會(huì)代為履約。
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長(zhǎng)期來(lái)看，PPP帶來(lái)了減量提質(zhì)變化，所以政府支付能力會(huì)更強(qiáng)
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從超支投融，變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)投融，一個(gè)最基本的結(jié)論就是，PPP會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)期投融資規(guī)模的減量。這可能與市場(chǎng)想象中的PPP有很大差異。
是的，PPP絕不是增量市場(chǎng)，而是替代市場(chǎng)，是由社會(huì)資本理性、審慎、受到財(cái)政支付前置性制度約束的投融資去替代過(guò)往由地方融資平臺(tái)不受監(jiān)管的超額投融資的替代過(guò)程。PPP項(xiàng)目前置性的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，將大量過(guò)去由地方政府及其融資平臺(tái)立項(xiàng)、但毫無(wú)投資必要、或毫無(wú)經(jīng)濟(jì)可行性可言的項(xiàng)目排除在外。PPP是在制度層面對(duì)地方政府的投資行為做約束、做減法。
所謂物有所值評(píng)價(jià)，即是評(píng)價(jià)這個(gè)項(xiàng)目如果用PPP模式去做是否比不用PPP模式做更好。如果通不過(guò)物有所值評(píng)價(jià)，即如果論證不了這個(gè)項(xiàng)目用PPP模式做會(huì)帶來(lái)效率提高，那么就不能實(shí)施。以往地方政府上BT項(xiàng)目還需要問(wèn)這個(gè)嗎？另一個(gè)評(píng)價(jià)——財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，就更容易理解了，即是帶來(lái)財(cái)力預(yù)算約束，超出財(cái)力承受能力的PPP項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。
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所以2014年以來(lái)的PPP，實(shí)質(zhì)上是對(duì)地方政府投資行為做減法，砍掉了無(wú)效的、超支的投資項(xiàng)目。是中央政府對(duì)地方政府的投資行為加強(qiáng)了監(jiān)管，逼迫地方政府投資提高效率、更可持續(xù)。 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳排0放_(tái)交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om
PPP帶來(lái)了減量替代市場(chǎng)，砍掉了超支的，當(dāng)然剩下的就是可支付的。政府投資做了減法，當(dāng)然支付能力就更有保障。
從投資角度看，市場(chǎng)也不必對(duì)減量這件事情太悲觀。我們?cè)诖藦?qiáng)調(diào)兩點(diǎn)： 本+文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
（1）以前社會(huì)資本面對(duì)一筐大爛蘋(píng)果，沒(méi)有一個(gè)可下口的?，F(xiàn)在面對(duì)一小框精品蘋(píng)果，個(gè)個(gè)都甜，只要你拿得到，比以前好多了。所以PPP時(shí)代不是人人受益，但能提高市占率的公司顯著受益。
（2）國(guó)家力推PPP的一個(gè)更深層次的原因在于，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、打破投資壁壘，以激發(fā)社會(huì)資本的投資活力和創(chuàng)造力。雖然政府立項(xiàng)的不經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目可能減少了，但社會(huì)資本擁有敏銳的洞察力，能發(fā)現(xiàn)很多政府想不到、但又具有經(jīng)濟(jì)可行性的項(xiàng)目，未來(lái)這些項(xiàng)目的上馬又會(huì)對(duì)總量帶來(lái)增量變化。
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PPP推廣的不是模式，而是制度
我們說(shuō)，PPP不是模式創(chuàng)新（因?yàn)?4年以前早已有BT、BOT），而是制度變革。公益性PPP項(xiàng)目與過(guò)去的BT項(xiàng)目相比，除了期限更長(zhǎng)以外，在模式上并沒(méi)有太大差異，最主要的變化是交易對(duì)象——地方政府及其附屬機(jī)構(gòu)受到了更嚴(yán)格的負(fù)債約束和預(yù)算管理，過(guò)去和地方政府做BT從一開(kāi)始它就是有支付缺口的，而現(xiàn)地方政府做PPP它從一開(kāi)始就把未來(lái)的支付給放到預(yù)算內(nèi)了，是投融資機(jī)制和財(cái)政管理制度在發(fā)生改變。 內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
隨著投融資機(jī)制和財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，市場(chǎng)長(zhǎng)久以來(lái)所擔(dān)心的地方政府支付問(wèn)題，正在從制度上得到解決。如果您還未意識(shí)到這一變化及其對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的深遠(yuǎn)影響，可能說(shuō)明還存在較大的預(yù)期差。
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