全國碳市場是我國利用市場機制推動經濟社會低碳轉型的重大制度創(chuàng)新，是低成本管理國家碳排放總量和路徑的有效手段，也是我國引領全球氣候治理的重要抓手。自2021年7月開始交易運行以來，覆蓋發(fā)電行業(yè)的全國碳市場已進入第三個履約周期，對發(fā)電行業(yè)的減排增效作用不斷顯現(xiàn)。然而，當前全國碳市場仍處于初期階段，其減排潛力和經濟效益尚未充分發(fā)揮，亟須進一步完善體制機制，尤其是要盡快納入高碳排放的工業(yè)行業(yè)。近日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《全國碳排放交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》（以下簡稱《方案》），《方案》出臺恰逢其時，有其重要意義。

 

首先，擴大行業(yè)覆蓋范圍可以更好地發(fā)揮碳市場的減碳效果。全國碳市場的核心是根據國家總體碳減排目標設定排放行業(yè)的排放上限，通過向下分配排放許可將溫室氣體控排責任壓實到企業(yè)，從而實現(xiàn)國家碳排放控制目標。然而，全國碳市場目前僅覆蓋發(fā)電行業(yè)，減排潛力有限，且企業(yè)同質化問題突出，市場活躍度不足，三個履約周期配額流通率均沒有超過5%，限制了市場機制優(yōu)化資源配置的作用。根據清華大學的研究，在不考慮電力結構調整的情況下，到2030年火電能效提高的降碳潛力僅1.4億噸二氧化碳左右，而工業(yè)節(jié)能減碳潛力高達13億噸二氧化碳。如果全國碳市場行業(yè)覆蓋范圍擴大到建材、鋼鐵、有色、石化、化工等工業(yè)行業(yè)，其管控的碳排放量將占全國碳排放總量的70%左右，具有為實現(xiàn)碳達峰目標貢獻80%減排量的潛力，其中非煤電行業(yè)減排貢獻達到60%。因此，擴大行業(yè)覆蓋范圍是充分發(fā)揮碳市場在實現(xiàn)國家“雙碳”目標中的作用的必然要求。

 

其次，擴大行業(yè)覆蓋范圍有利于降低全社會減排成本。將更多行業(yè)納入全國碳市場，有助于形成反映全社會碳排放成本的碳價信號。這一信號具有雙重作用：一方面，能夠引導全社會低成本減排。不同行業(yè)和企業(yè)的邊際減排成本差異顯著，碳市場通過交易機制為企業(yè)提供靈活選擇，包括購買配額和核證減排量等，推動邊際減排成本趨同，從而將全社會減排成本降至最低。另一方面，能夠引導公共和私人金融資源流向節(jié)能減碳領域，促進綠色低碳技術創(chuàng)新。根據清華大學模型測算，實現(xiàn)同樣減排量的情況下，碳市場擴圍的社會經濟成本相較于不擴圍情況將降低30%—50%。因此，擴大行業(yè)覆蓋范圍不僅為控排企業(yè)提供了更多低成本減碳機會，還能推動產業(yè)綠色低碳投融資，是提升國家減碳效率的關鍵舉措。

 

再有，擴大行業(yè)覆蓋范圍也有助于提高行業(yè)間的減排公平性。我國工業(yè)部門碳排放占比高，且其生產活動高度依賴電力，若全國碳市場僅管控發(fā)電行業(yè)，意味著電力部門需承擔全社會減碳的主要成本，導致行業(yè)間減排責任分配不均衡。擴大碳市場行業(yè)覆蓋范圍，將鋼鐵、建材、石化等高排放行業(yè)納入管控，能夠使得各排放主體承擔相應的減排責任，避免減排成本轉嫁，保證行業(yè)之間碳減排的公平性。此外，單一行業(yè)管控容易引發(fā)碳泄漏問題，即受管控行業(yè)的碳排放向未受管控行業(yè)轉移，這不僅削弱了碳市場的減排效果，還加劇了行業(yè)間的不公平競爭。擴圍后，全國碳市場能夠形成公平反映各行業(yè)減排成本的統(tǒng)一碳價信號，推動行業(yè)間減排成本均衡化，避免單一行業(yè)承擔過重減排負擔。因此，擴大行業(yè)覆蓋范圍是提升行業(yè)間減排公平性和增強全行業(yè)減碳效能的重要舉措。

 

總而言之，擴大行業(yè)覆蓋范圍是充分發(fā)揮全國碳市場政策效果的必然選擇，這不僅是順應全球碳市場發(fā)展趨勢的舉措，更是構建更加高效、更具活力、更具國際影響力碳市場的內在要求。未來，隨著更多行業(yè)納入碳市場體系，我國將加速形成以市場機制為主導的低碳發(fā)展模式，為實現(xiàn)“雙碳”目標奠定堅實基礎，同時為全球氣候治理貢獻中國智慧和中國方案。

 

（作者系清華大學能源環(huán)境經濟研究所所長）